改革开放以来，为应对人民群众不同生命阶段的各类生活风险，我国逐步建立起包括养老、医疗、失业、工伤、生育等五个险种的社会保险制度体系，为全民提供了比较可靠的基本生活保障。进入21世纪，随着人口老龄化、高龄化的快速发展，以及家庭小型化、人口大规模流动等因素造成的家庭照护功能的不断弱化，使得以老年人为主体的失能风险日渐成为新的影响广泛的生活风险，需要国家建立新的社会保险项目来应对。长期护理保险就是积极应对和化解失能风险的社会保险新险种(所谓“第六险”)。老年人群面临三大主要生活风险(养老、医疗和失能)，建立长期护理保险制度可以弥补老年人群最后一块保障短板。建立长期护理保险制度既是积极应对人口老龄化的重要举措，也成为弥补现行社会保障体系短板、进一步织密社会保障安全网的重要任务。在经历10年的长期护理保险试点探索和经验总结之后，近日中办、国办正式发布《关于加快建立长期护理保险制度的意见》(以下简称《意见》)，我国长期护理保险制度建设正式进入基本政策定型、全面建制的新阶段。

长期护理保险制度是为失能人员的基本生活照料和与之密切相关的医疗护理提供服务或资金保障的一项社会保险制度。建立长期护理保险的最终目的是为失能人员提供长期护理保险待遇保障，化解个人和家庭不可承受的失能风险(家庭照护服务缺失和提供社会化长期照护服务带来的家庭经济负担)。参保筹资是经济手段，待遇保障是最终目标，长期护理保险是通过提供服务型待遇保障来实现制度的保障功能。在长期护理保险制度设计中，确定制度的待遇保障目标定位至关重要。《意见》明确提出，建立长期护理保险的目的在于“解决失能人员长期护理基本保障需求”，为失能人员提供“公平适度的待遇保障”，待遇保障“尽力而为、量力而行”。由此可见，我国长期护理保险待遇保障的制度定位是“保基本”。

长期护理保险待遇保障为何定位在“保基本”?笔者认为，长期护理保险“保基本”是综合考虑我国经济发展水平、各方责任分担、社会保险“保基本”的功能定位等多方面因素的合理选择。

首先，基于我国现阶段经济发展水平和筹资能力，政府担责的长期护理保险应当承担“基本”保障责任。作为一项社会保险制度，筹资是提供待遇保障的经济基础，待遇保障设定需要建立在各方筹资能力可承受的基础之上，待遇保障与筹资能力相匹配是基金收支平衡、制度可持续运行的基本条件。我国国民经济已从过往的高速增长转变到高质量发展的新阶段，“十五五”规划提出“以经济发展为中心”，意在强调经济增长的优先地位，包括长护险在内的各项社会保障制度的资金投入以经济和财力可持续增长为前提，不能竭泽而渔。国家设定的长期护理保险筹资水平还比较有限。《意见》规定，职工的费率为0.3%左右、居民的费率起步阶段为0.15%左右，有限的筹资能力和筹资水平决定了有限的待遇保障。有限的待遇保障则通过设定边界明确的基本保障责任来体现。

其次，失能风险的化解不仅仅是政府责任，家庭、企业(或单位)、社会等各方也需共同担责。尽管在化解失能风险方面政府应当通过长期护理保险制度实现全民覆盖、提供普惠的基本保障来承担主体责任，但失能人员的照护服务及其经济保障责任不应由政府大包大揽。家庭、企业(或单位)、社会也需承担一定责任。在人口老龄化及家庭照护功能弱化的背景下，需要长期护理保险来替代难以为继的家庭照护功能，但是这种替代关系是部分替代而非完全替代，有一定照护服务能力的家庭仍然需要承担一定的照护功能，与长期护理保险提供的社会化照护服务相互配合。相当长时期内，老年人的照护需要政府与家庭共同承担、共同担责，家庭仍是老年人晚年生活幸福最温暖的港湾，家庭照护仍是传统孝道的重要体现。特别是在我国有着悠久的家庭养老传统的特殊国情下，长期护理保险的定位更应该是对家庭照护功能的部分替代而不是完全替代，社会尽责不应替代子女尽孝(在力所能及的情况下)，而是与其相辅相成。另外，家庭也要为失能人员享受长期护理保险基本保障待遇承担一定的个人支付责任，实现费用支付的责任分担。此外，企业(或单位)、社会力量也是多层次护理保障的重要组成部分，承担一定的补充保障责任。社会大众个人及家庭有责任未雨绸缪，通过积极购买市场化的商业护理保险，来分担长期护理保险责任之外的照护服务费用的报销;也需引导和鼓励慈善等社会力量参与针对经济困难的失能人员的失能救助。

再次，“保基本”是我国已经建立的普惠式社会保险制度的基本原则，新建的长期护理保险制度也不例外。上世纪末以来，我国分别建立了基本养老保险、基本医疗保险制度，且早已实现了全民覆盖。两项普惠的社会保险制度都是通过“保基本”的基本定位实现了全民覆盖、并维系了基金可持续运行。“保基本”甚至成为我国各项社会保障制度(不仅仅是社会保险)建设的基本原则。基本养老保险、基本医疗保险建立在前，新建的长期护理保险制度也应延续社会保险“保基本”的传统和既有路径，通过有限筹资、保基本的待遇来实现全民覆盖以及基金收支平衡、制度稳健可持续运行。

既然长期护理保险提供“基本保障”，那么其待遇保障政策如何设置才能具体体现“保基本”的定位?根据《意见》的相关政策条款，主要通过明确设定保障对象、保障的服务范围以及待遇支付水平三个方面来具体体现。一是优先保障最需要保障的人群：重度失能人员。制度建立之初从重度失能人群起步，优先保障最需要照护的失能人群。另外，必须使用国家统一的失能等级评估标准进行失能程度的评估，以确保保障对象准入的公平性、科学性。二是确定有限的照护服务范围。2025年国家已经基于地方实践的总结，制定了全国统一的包括基本生活照料、医疗护理两大类、共36项服务的国家长期护理保险服务项目目录，明确只有目录内的照护服务才由长护险基金支付服务费用，目录之外的照护服务项目不予支付。三是确定公平、适度的待遇支付水平。也就是通过设定支付比例和年度支付上限的方式明确长期护理保险的有限、适度的支付责任，个人需要分担一定的支付责任。按照《意见》的规定，将长期护理保险待遇支付比例设定在职工70%左右、居民50%左右，全国实行基本一致的支付比例，从建立制度之初就需要坚持地区间的待遇公平，避免在形成各地待遇较大差异之后再艰难地推进待遇的公平统一。为此，在全面建制的初始阶段，就需要规范地方决策权限，约束地方基于自身的经济条件、基金收支状况盲目提高待遇的冲动。另外，虽然政策规定，基于现实的筹资差距设置了职工和居民的差异化的待遇报销比例，但两个人群的待遇差距大大小于筹资差距，职工、居民两个人群纳入统一的长期护理保险制度，实行基金统一管理和支付，也一定程度体现了职工、居民之间的互助共济、风险共担，一定程度实现更大人群范围的社会公平。《意见》规定长期护理保险年度支付上限(封顶线)为上年度城乡居民人均可支配收入的50%，这一年度支付封顶线的设定可兼顾基本保障需求和制度可持续运行。另外，文件也要求根据服务场景(居家、社区和机构)设置一定的差异化报销比例，鼓励更多利用居家、社区的照护服务。通过待遇支付政策的倾斜引导失能人员尽可能选择成本相对较低的居家、社区照护服务。更多地选择居家、社区照护服务不仅可以提升长期护理保险基金使用效率，也符合老年人基于心理情感归属的现实需要，更人性化。

上述关于长期护理保险的基本保障政策标准并非一成不变，长期护理保险“保基本”的待遇保障政策还应建立动态调整机制，适时动态调整，以适应经济社会条件以及保障需求的变化。《意见》中也明确提出，长期护理保险的费率可以根据情况变化进行动态调整，待遇保障也可以动态调整：随着经济发展和制度完善，可以扩大保障对象范围(比如扩展到中度失能人员)，可以扩大服务范围(目录)，研究探索将长期护理相关智能化服务和支持性辅助器具等纳入目录范围。不过，保障对象、服务范围、乃至相应的筹资水平的调整需要国家统一决策、统一调整，以保证地区间筹资、特别是待遇政策的公平性。

需要指出的是，长期护理保险是通过照护服务来实现保障功能，专业、质量可靠的照护服务的可及性是实现长期护理保险“保基本”的保障责任的重要支撑。长期护理保险基本保障的实现需要可及、专业、质量可靠的照护服务为前提。为此，需要长期护理保险更好地发挥战略性购买作用，利用市场机制撬动照护服务市场的发育发展、质量提升。

2026年是国家推进长期护理保险全面建制的开局之年，各地需要按照《意见》的待遇保障政策要求，基于“保基本”的制度定位，具体制定地方性的待遇保障政策。对于已经先行试点的城市，则需要按照《意见》有关待遇保障的政策要求，在规定的时间内将地方差异化的政策逐步向国家政策靠拢、过渡，逐步实现包括待遇保障政策在内的全国的基本公平统一。另外，为更充分化解失能人员的照护服务及其费用负担，国家在全面建立长期护理保险时，应当同步规划、推动多层次长期护理保障体系的建设，促进多层次护理保障的发展和相互协调衔接。积极支持、引导商业长期护理保险的发展，发挥长期护理保险“保基本”之外的补充保障作用，分担长期护理保险责任范围内的个人支付费用责任、特别是长期护理保险责任范围之外的照护服务的支付责任;做好与福利性、救助性失能补贴等其他护理保障政策的协调衔接，通过待遇政策有机组合为特殊人群提供更好护理保障;积极引导和支持社会慈善力量参与失能人员的照护服务提供或为照护服务提供费用保障。